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英国能源战略——市场力量(世界能源风向)

来源: 时间:2019-02-20

有评估报告指出,整个电力市场化改革使英国社会成本效益提升了22个百分点,以电力零售?#22242;?#21457;市场为主体的现代电力市场基本模型也成为了世界各国电力市场改革的范本。

英国是世界上最早进行能源领域市场化改革的国家,并为许多国家提供了改革经验和市场机制模板。私有化和市场化给英国能源领域乃至整个社会经济发展不断注入新的活力,尤其是在撒切尔政府主导的私有化改革完成后,英国经济保持了近30年的快速增长。新世纪以来,市场化更是成为英国政府低碳能源战略的重要推手之一。

不过,英国的市场化进程也并非完美,尤其是近期英国?#38597;?#20107;件引人关注。与欧盟这个世界最大单一规模市场切断联系,短期内势必对英国自由贸易范围产生负面影响,但也有观点认为,?#38597;?#20307;现了英国在市场层面的独到眼光,长期来看摆?#38597;?#30431;体制束缚可能更有利于英国市场经济发展。

国有化与私有化交替

英国是现代资本主义的发源地,最早开始工业革命和实现工业化。19世纪起,自由主义经济思想和自由贸易成为英国国策,并伴随“炮舰政策”向全世界推广,成就了“日不落帝国”的伟业,也确立了自由市场经济体制。

市场经济体制的成熟和完善无疑为英国崛起提供了有利的制度环境,但随着二战结束,大量殖民地纷纷独立,英国财政收入大幅度缩水,能源领域更是可以用支离破碎来形容。英国全境每天要?#33267;鞫系?个小?#20445;?#25972;个能源体系呈分散化特征,不同区域之间煤气、电力标准不统一,极大地限制了英国的国民经济发展。

面对二战遗留的创伤,福利社会制度和民主社会主义理念成为西欧的主流思想,英国社会普遍倾向于通过国有化方式迅速建立统一的能源体系。1945年,工?#25104;?#21488;后,共推出了8项国有化法?#31119;?#23545;煤炭、煤气和电力行业进行了国有化改造。到1979年,上述三个行业在英国的国有化程度达100%,石油工业也达25%,建立起了基本完整的能源行业国有化体制。

国家有效干预为英国战后复苏和经济快速增长提供了新动能,但进入70年代后,在全球性经济危机背景下,英国经济增长也陷入停?#20572;?#22269;有企业活力不足、挤占过多资金和资源等被认为是重要因素之一,这种情况下,私有化和自由市场经济重新走上前台。

1979年,英国在撒切尔政府的领导下开启了私有化浪潮。私有化和市场化改革涉及到英国?#36127;?#25152;有领域,其中最具代表性的是能源领域的市场化改革,大体上分三个阶段?#24179;?#31532;一阶段是在上游产业引入竞争机制,政府主要以出售?#21892;?#30340;方式对上游企业进行私有化,出售?#21892;?#30340;收益极大缓解了政府的财政困境,也进一步坚定了私有化改革的信心。第二阶段着重建立完全竞争的能源市场模式,主要改革措施是打破垄断,推动能源网络管道等下游产业向社会资本放开。?#23186;?#27573;政府取消了英国天然气公司的垄断经营权,发电?#22242;?#21806;电领域实现私有化并引入了电力库交易模式。第三阶?#25105;?#22269;?#39318;?#30001;贸易为标志。随着英国?#22242;分?#22823;陆的?#25512;?#31649;道、输电通道的建成,英国能源市场成为?#20998;?#20035;至世界最为开放的能源市场,外商或外资控股公司在能源投资方面与英国本土公司享有同等待遇,其主?#38469;?#20026;广大用户提供多样的能源选择和更优的能源价格。

决英国社会、经济和能源体系运行效率问题;深层次看,则是整个英国社会思潮转变的具体表现。经济方面,二战后英国一直奉行的凯恩斯主义在70年代末开始出?#25351;?#31181;问题,国家干预使市场机制难以有效发挥作用,无法充分应对经济全球化和能源供需结构变化的挑战;政治方面,工会权力膨胀使国家和资?#25937;?#23041;衰落;思想方面,主张经济自由主义的新?#36951;?#24605;潮兴起,为推动私有化改革提供了关键的理论基础和意识形态动力。各种因素综合影响下,市场力量重新主导了英国能源行业乃至整个经济社会的发展。

市场力量成经济社会发展的基石

纵观英国经济社会发展历程,虽然国有化和私有化在不同阶段和不同领域发挥了不同的历史作用,但市场力量还是在绝大部?#36136;?#26399;起着主导作用。

国有化为英国战后工业体系的迅速重建和60年代的经济繁荣作出了重要贡献,但?#37038;导?#25968;据看,国有经济占英国国民生产总值的比重最高时也仅有10.5%,主要集中在能源、通信、交通、汽车、宇航等基础设施和高科技领域。这也意味着自由市场在英国并没有被丢弃过,大部?#36136;?#38388;内还是发挥着资源基础配置的作用,尤其是撒切尔政府执政后,全面市场化改革取得了切实和卓有成效的成绩,英国政府通过私有化和市场化获得了大量财政收入,激发了市场活力,扭转了英国经济增长停滞局面并保持了连续30年的增长,在西方发达国家中长期处于领先地位。

具体到能源领域,其国有化程度曾经在70年代达?#28966;?#26497;高水平,彻底改变了能源系统的分散化面貌,对英国建立统一和安全的能源供应体系功不可没。而私有化和市场化改革则在此基础上进一步激发了市场活力,通过市场的良性竞争提高了整个能源系统的运行效率。以电力市场化改革为例,2001年新电力交易机制(NETA)引入后,97%以上的电力通过双边合同市场售出。电力市场化程度的提高使得英国电力价格稳步下降,2003年电价和电网运营费用相比2001年均下降了20%左右。有评估报告指出,整个电力市场化改革使英国社会成本效益提升了22个百分点,以电力零售?#22242;?#21457;市场为主体的现代电力市场基本模型也成为了世界各国电力市场改革的范本。

在数次能源转型历程中,市场也是英国的重要依托手段之一。“伦敦雾”事件后,英国迅速制定了“脱煤”战略,随着北海油田的发现,气电的经济性优势逐渐体现,市场也随之迅速转向,90年代大量天然气机组进入英国发电领域,气电装机占比只用10年就从5%上升到28%,市场的灵敏嗅觉让煤电以异乎寻常的速度告别英国能源舞台。进入新世纪后,作为大西洋最大的岛国,英国较早意识到气候变化会引起海洋变暖、冰川融化以及海平面上升?#20219;?#23475;,又提出了“低碳化”能源转型?#21208;輳?#32780;碳市场是其减排工作?#24179;?#30340;核心之一。英国不仅在2002年至2006年试行世界首个国家碳?#27431;?#24066;场交易体系,还引领了欧盟碳?#27431;?#20132;易体系的建立。经过20年的探索,英国通过市场逐渐?#19994;?#20102;适合本国国情的低?#25216;?#25490;路径,当前可再生能源已成为英国第二大电源。

对英国市场化进程的反思

在市场力量取得不俗成绩的同?#20445;?#33521;国市场化改革进程中也出现了一些值得关注和思考的问题。

一是完善的监管和机制设计是市场化成果真正惠及民众的前提。80年代末,英国电力市场化改革进行的最初几年内,尽管电能生产成本下降近一半,整体电力批发和零售价格却没有下降,在2001年NETA模式取代交易库模式后这一现象才有所好转。造成这种局面的重要原因是,在私有化开展前期,为吸引资本购买国有资产,机制设计上过分关注股东利益,私有化后企业盈利能力普遍上升,但民众生活成?#25937;?#24182;未随之下降;在私有化基本完成后,改革重点开始向完善市场机制转变,社会民众才开始真正享受到市场化带来的红利。这?#24471;?#22312;市场化改革进程中,也要通过制度设计和监管防?#20849;?#19982;者形成新的市场垄断行为。

二是在部分基础设施领域,市场短期逐利行为和过于严格的监管可能降低中长期?#38469;?#21644;研发创新竞争力。以电力领域为例,英国国?#19994;?#32593;在电改后的?#38469;?#30740;发受到天然气和电力市场监管机构(Ofgem)的严格监管,?#28798;?#26435;大大下降,缺乏?#38469;?#21019;新动力,研发?#24230;?#21344;销售收入比例从改革前的2%下降到2011年的0.1%。具有一定天然垄断性质的基础设施领域并不适合私有化,短期盈利压力和严格监管等因素可能使经营主体采取一系列短视措施,忽视基础设施?#38469;?#30740;发升级和?#24230;搿?/p>

三是在很多重要产业中,英国本土企业缺乏保护,竞争力和市场地位有所下降。在市场开放过程中,英国在能源等关键领域给予了国外企业同等投资环境和竞争条件,到2017年,英国六大能源供应商中仅有一家是本土企业,大部分市场份额?#29615;?#22269;、德国企业占据。虽然难以评价这种市场局面对国家孰优孰劣,但至少在?#21592;?#22269;经济、能源等关键基础领域的掌控力?#25237;?#22806;?#26469;?#24230;上,英国政府已经处于较为被动的地位。

对中国的启示

?#37038;导?#26469;看,英国的私有化和市场化道路在不?#31995;?#25972;过程?#26143;?#36827;,并不是一概的反对国家干预,而是以务实的态度不?#31995;?#25972;市场力量和政府管控的边界。在私有化?#24179;?#21021;期,无论是?#26377;?#20256;、寻找金融机构到最后出卖股份都是英国政府在推动;同时为维护消费者利益和防止地方垄断,在能源行业市场化过程中也逐渐形成了价格上限管制、环境管制等一系列国家监管机制;在新世纪推行低碳战?#38498;?#26032;能源发电?#38469;跏保?#33521;国政府也通过可再生能源强制配额和“碳地板价格”?#30830;?#24335;推动实现2030年的?#25216;?#25490;?#21208;輟?/p>

从这一系列政策和行动可以看出,英国政府并非信奉市场万能,而是从务实的角度出发,规范市场机制的“自由程度”,掌握政府管控的最?#35759;?#37327;。从干预手段上看,英国政府的各类措施逐渐从“国家—企业”的直接模式向“国家—市场—企业”的间接模式转变,即市场承担了准确传递和?#20174;?#25919;府干预意图的角色,以市场为途径实现宏观调节目的。

对我国来说,在能源和电力市场化改革进程中,有自己的特殊国情,在坚持市场发挥资源配置决定性作用的前提下,一定要认识到市场的力量强大但并不万能,市场化不等于私有化,提高能源体系运行效率才是目的。在政策方面,应坚持稳健和灵活调整相结合,以健全的市场反馈机制来不断观察市场反应,防止出现调整失控。同?#20445;?#20063;要避免 “一刀切”等简单?#30452;?#30340;调控方式,应通过市场途径传递国?#19994;?#25511;意图、实现国家战略发展?#21208;輳?#26368;终探索出一条具有中国特色的能源市场化改革发展道路。 

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